Saisi par le Premier Ministre le 19 mars 2018 sur la question de la réforme des fonds structurels européens dans la perspective de la négociation du cadre financier pluriannuel 2021-2027, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a décidé le 9 avril 2018 de confier l’élaboration de cet avis à la section des Affaires européennes et internationales présidée par Jean-Marie Cambacérès, membre du groupe des personnalités qualifiées ; Adria Houbairi, membre du groupe de la CFDT, et Jean-Luc Bennahmias, membre du groupe des personnalités qualifiées, choisis comme co-rapporteurs de l’avis. Afin de compléter son information, la section a souhaité m’auditionner notamment sur le bilan de la mise en œuvre de la programmation 2014-2020 des fonds structurels ainsi que sur les principaux enjeux de la négociation du cadre financier pluriannuel post-2020 et de la prochaine génération des fonds.

Ainsi, mercredi 16 mai j’ai été auditionnée par le CESE et suite à mon intervention j’ai répondu aux nombreuses questions posées. Ce fut l’occasion de revenir sur plusieurs points. J’ai rappelé qu’au sein du Parlement européen et particulièrement pour les membres du groupe S&D, nous avons fixé un certain nombre de conditions dans le cadre des négociations du futur cadre financier pluriannuel de l’Union européenne et nous nous battons pour la mise en place d’une conditionnalité des versements des fonds appuyée sur le respect des droits fondamentaux. Les premiers pays qui bénéficient de la politique de cohésion ne respectent pas l’Etat de droit (comme la Pologne et la Hongrie par exemple), c’est pourquoi un mécanisme de sanction plus facilement opérationnel que celui existant dans nos traités, doit pouvoir être mis en place. Le Parlement européen agit en co-législateur avec le Conseil des Etats-membres. Dans ce contexte, c’est l’activation de l’article 7 du traité de l’Union européenne qui prévoit des sanctions financières mais elle nécessite l’unanimité au sein du Conseil donc en pratique c’est inapplicable.
Toutefois, le mécanisme de sanction financière doit bien s’appliquer aux Etats ayant violé les droits fondamentaux mais pas les structures de la société civile qui ont vocation à utiliser les fonds européens à bon escient pour développer les politiques de cohésion dans les territoires.

Nous sommes également revenus sur les difficultés rencontrées par les porteurs de projet dans le montage des dossiers. Il y a un réel problème de connaissance sur les fonds structurels et il serait bien de développer davantage d’instances d’appui qui aideraient les structures. Il faut que les régions, en tant qu’autorités de gestion, se saisissent pleinement de ce problème.

Enfin, j’ai rappelé qu’au sein du Parlement européen, les députés travaillent sur ce cadre financier depuis 2 ans et demi et nous souhaitons porter nos propositions adoptées très majoritairement au Parlement européen en mars dernier dans les discussions interinstitutionnelles qui doivent impérativement aboutir avant la fin de notre mandat. Nous continuerons à porter des ambitions budgétaires plus importantes pour la politique agricole commune, la politique de cohésion et pour le budget de la zone euro. Nous continuerons également à demander des ressources propres plus importantes notamment celles instaurant une taxe sur les transactions financières. J’ai redit que les objectifs de 2014-2020 avaient été très clairs et déploré que les objectifs de 2021-2027 soient encore trop flous.

Vous retrouverez mon intervention ci-dessous :

• La cohésion dans le CFP 2014-2020 – éléments de bilan

La cohésion, dans le cadre financier pluriannuel actuel, est le 2e poste après la politique agricole commune, avec 350 milliards d’euros sur la période, répartis entre Fonds structurels (FEDER, FSE, Initiative pour l’Emploi des Jeunes, Fonds de Cohésion pour les régions les moins avancées) d’une part, et d’autre part la Coopération territoriale (dont le programme INTERREG, pour favoriser la coopération transfrontalière).

La politique de cohésion doit contribuer à la réalisation de la stratégie Europe 2020, c’est à dire à soutenir une croissance durable, innovante et inclusive. Les fonds dédiés sont logiquement gérés par les autorités locales, pour cadrer au plus près des réalités des territoires, ceci dans un cadre défini par chaque État-membre. En France, ce sont les Régions qui gèrent les fonds, en accord avec la loi NOTRe. Il est à noter qu’en mars 2017 (donc à mi-parcours), la France avait engagé 38% des fonds qui lui étaient alloués, mais de façon très inégale : 62% de taux de programmation INTERREG, contre 1/3 environ pour le transnational (et un tout petit 3% pour les outre-mer). Les appels réguliers à plus de simplification administrative sont sans doute fondés.

En octobre 2017, la Commission européenne a publié le 7e rapport sur la Cohésion, pour dresser un premier état des lieux des résultats de la politique de cohésion de la programmation actuelle, comme travail préparatoire à l’élaboration du cadre pour 2021-2027 (évoqué plus tard).

L’économie européenne va mieux, après les récessions de 2008 et 2011, et les disparités (tant en matière d’emploi que de PIB) ont recommencé à s’estomper après 2014 – même s’il s’agit d’observations macro-économiques, qui donc ne s’observent pas dans toutes les régions, notamment celles dites « intermédiaires » (pas assez compétitives en termes de coûts comme d’innovation). Le taux d’emploi pré-2008 n’est toutefois pas encore restauré, et l’UE ne réalisera sans doute pas complètement ses objectifs décrits dans la stratégie Europe 2020 (pour mémoire, un taux d’emploi de 75 % de la population âgée de 20 à 64 ans ; investir 3 % du PIB de l’UE dans la recherche et le développement ; réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 % par rapport aux niveaux de 1990 ; porter à 20 % la part des énergies renouvelables et améliorer de 20 % l’efficacité énergétique ; ramener à moins de 10 % le taux de décrochage scolaire ; porter à au moins 40 % la part de la population âgée de 30 à 34 ans ayant achevé un cursus universitaire ; réduire d’au moins 20 millions le nombre de personnes touchées ou menacées par la pauvreté et l’exclusion sociale). Les objectifs en lien avec l’emploi seront les plus difficiles à atteindre.

Les disparités régionales restent importantes en Europe, tant en matière sociale que pour les performances en matière d’innovation (on observe en effet une Europe du Nord et de l’Ouest bien plus innovante qu’à l’Est et au Sud), souvent corrélées aux disparités d’infrastructures (les régions moins bien connectées aux pôles d’innovation, et moins bien équipées en énergie ou moins isolées, sont souvent les moins innovantes).

Les investissements, à l’échelle de l’Union, ne suffiront pas non plus à atteindre les objectifs climatiques et énergétiques fixés dans la stratégie UE 2020, et les infrastructures de transports, particulièrement, ont besoin d’évoluer et d’être modernisées (la route est encore prédominante, ce qui génère beaucoup d’émissions de gaz à effet de serre), en outre les investissements qui manquent aujourd’hui seront d’autant plus coûteux demain, avec les effets du réchauffement climatique.

Sur le terrain, la politique de cohésion apporte des résultats concrets, le Conseil de l’UE a par exemple estimé qu’entre 2007 et 2013, elle avait permis la création ou le maintien d’1 million d’emplois en Europe, dans plus de 120.000 start-ups et 400.000 PME, mais il n’est pas toujours simple d’estimer les résultats réels de cette politique, aussi parce que ces fonds n’ont pas vocation à aller uniquement vers des projets qui génèrent des revenus financiers. C’est aussi pour cela qu’il faut maintenir une diversité d’outils, allant de la subvention pure aux simples garanties (pour les projets potentiellement rentables). Au moment le plus dur de la crise financière, quand les investissements publics s’asséchaient dramatiquement (de 3.4% du PIB en 2008 à 2.7% en 2016), plusieurs États ont drastiquement réduit leurs dépenses favorables à la croissance – c’est à ce moment-là que les fonds européens se sont avérés le plus cruciaux. Les fonds européens, ces dernières années, ont permis de maintenir l’accessibilité transfrontalière, la gestion coordonnée des ressources naturelles, une meilleure protection de l’environnement : ils ont assuré un financement équivalent à 8,5 % des investissements en capital des pouvoirs publics de l’UE en 2015-2017 (chiffre qui a dépassé les 50% dans certains États-membres du Sud et de l’Est), ce qui a largement aidé la convergence entre régions européennes et au sein des États.

Il reste encore un peu plus de 2 ans, mais d’ici à la fin 2020 les institutions européennes espèrent que la politique de cohésion aura aidé directement 1.1 million de PME, pour créer au moins 420.000 emplois supplémentaires, et accompagner plus de 7 millions de personne dans leur retour à l’emploi, plus de 2 millions à avoir une formation, et près de 9 millions à acquérir de nouvelles qualifications. La cohésion vise aussi à connecter plus de 17 millions de personnes à un réseau moderne de traitement des eaux usées, et plus 14 millions de ménages au très haut-débit. La cohésion aura aussi cofinancé plus de 750 km de lignes de bus, tram et métro, rénové plus de 2.000 km de route, et plus de 40600 km de voies ferrées en Europe – parmi les nombreuses dépenses soutenues par l’Union européenne.

La récente révision du cadre financier pluriannuel (votée en juillet 2017) a été légère, elle a essentiellement augmenté quelques programmes et renforcé les possibilités de flexibilité, mais surtout elle a acté le principe d’une révision à mi-parcours, ce qui ne s’était jamais produit auparavant. C’est un point important pour le prochain cadre, parce qu’il permettra une politique au plus près des réalités du terrain, en tenant compte des résultats concrets.

• Le nouveau CFP : points clefs

La Commission européenne a publié il y a deux semaines sa proposition de nouveau cadre financier pluriannuel – avec un peu de retard, car le texte était attendu initialement en décembre 2017, ce qui met la pression sur tous les acteurs institutionnels pour adopter la version finale du texte avant les élections européennes de mai 2019.

Il s’agit de tenir compte de la sortie du Royaume-Uni de l’UE, alors que c’est un contributeur net, mais le budget est tout de même en légère hausse (3%), pour un total de 1 279 milliards d’euros (en prix courants), soit 1,11% du PIB des 27 États-membres. Les baisses qui ont le plus fait parler sont celle de la pAC (-5 % environ), et de la cohésion (-6%). En revanche, la recherche et l’innovation bénéficie d’une hausse de 50%, de même pour Erasmus, et la Commission propose aussi de de renforcer le budget alloué à la gestion des frontières (par exemple avec la multiplication des effectifs du corps européen de garde-frontières, passant 1 200 à 10 000 d’ici 2027). Fait nouveau, la politique européenne de défense devrait bénéficier d’un budget de 20 milliards, et plusieurs programmes sont intégrés au cadre budgétaire général, dont politique de gestion des migrations (environ 10 milliards d’euros), mais aussi la consolidation de la zone euro (environ 25 milliards d’euros pour « l’appui aux réformes structurelles », assortis d’une réserve de 30 milliards d’euros pour faire face en cas de choc économique).

En matière de ressources propres, la Commission a des ambitions somme toute limitées : elle propose trois nouvelles sources de revenu, un prélèvement sur la future assiette commune consolidée de l’impôt sur les sociétés (ACCIS) plafonné à 3% ; une partie du produit de la vente des crédits marché du carbone (ETS) plafonné à 20% ; et une nouvelle taxe sur les plastiques non recyclés, aux contours et montants encore flous. Ces nouvelles ressources pourraient représenter 12% du Budget de l’UE (même s’il s’agit seulement d’une estimation).

L’architecture institutionnelle du CFP change un peu, mais surtout, il n’y a plus de stratégie globale et cohérente, comme c’était le cas auparavant : à la place, 5 objectifs prioritaires, pour mieux répondre aux défis concrets, mais avec le risque de perdre de vue le sens réel de l’action européenne. Ces priorités sont : une Europe plus intelligente (en lien avec l’innovation), une Europe bas carbone, une Europe connectée (au regard des technologies de la communication), une Europe sociale (pilier des Droits Sociaux), et enfin une Europe proche des citoyens (intégration territoriale). Chaque objectif est décliné en sous-objectifs spécifiques dans chaque programme.

• Les enjeux et faiblesses du prochain CFP

La hausse est en réalité en trompe de l’œil, car 3% ne suffiront pas à pour répondre aux défis en matière de lutte contre le chômage des jeunes, de développement durable, de changement climatique, ni à décliner concrètement le pilier social, ou encore à soutenir l’agriculture, sans oublier la cohésion, et la coopération internationale et l’aide humanitaire. Le 14 mars, le Parlement européen avait ainsi voté en faveur d’un budget plus important de 219 milliards d’euros – surtout, sans coupe dans la PAC ni la politique de cohésion. La Commission qui donne ainsi la priorité à la sécurité et au contrôle aux frontières sur la solidarité européenne pour soutenir un développement sociétal et économique durable ;

Il faudrait qu’a minima 30% des fonds du CFP alimentent des projets qui contribuent aux objectifs de l’Accord de Paris, et pour cela les Européens doivent sortir de la logique uniquement comptable qui régit les négociations sur le CFP, essentiellement à cause des États. Avant tout accord sur le CFP, il faudrait une réelle proposition sur un nouveau système de ressources propres : les nouvelles ressources proposées par la Commission ne représentent pas assez d’argent, et ne sont pas assez nombreuses, il manque par exemple une taxe sur les transactions financières, et l’ajustement carbone aux frontières, qui seraient des instruments politiques forts.

La question de la gouvernance du futur CFP n’est par ailleurs pas clairement définie dans le texte proposé, en particulier dans sa dimension multiniveau (qui associe plusieurs niveaux d’autorités). Pour ce qui est de la cohésion, sous couvert de simplification administrative, il y a un vrai risque de recentralisation des fonds précédemment gérés par les Régions, et qui pourraient revenir dans le giron national. De plus, le passage à seulement 2 types de régions (plus ou moins avancées, sans intermédiaire) risque d’étouffer encore un peu plus les régions entre-deux, ou trop périphériques, victimes de la concurrence de régions-capitales très développées qui concentrent les investissements d’avenir.

Le budget comporte une nouvelle conditionnalité, dite de l’état de droit : le but est de suspendre, réduire ou restreindre l’accès aux fonds si on observe des défaillances généralisées de l’état de droit. Il faut surtout comprendre « principe de légalité » : certitude juridique, interdiction de l’arbitraire des pouvoirs exécutifs, protection judiciaire effective par des tribunaux indépendants, séparation des pouvoirs et égalité devant la loi etc. L’idée sous-jacente, c’est que ces défaillances peuvent affecter les principes de bonne gestion financière et la protection des intérêts financiers de l’Union. En pratique, quand la Commission observe des défaillances de la part d’une entité publique (soit toutes les autorités publiques à tous les niveaux de gouvernement : nationales, régionales et locales, mais pas les bénéficiaires individuels type étudiants Erasmus, chercheurs ou ONG), elle envoie une notification écrite est envoyée à l’EM concerné, qui doit répondre aux accusations dans un délai d’un mois. Si les arguments ne convainquent pas la Commission et que la défaillance est confirmée, la Commission propose un acte d’exécution au Conseil avec des mesures appropriées et proportionnées pour suspendre, réduire ou restreindre l’accès aux fonds. La décision est réputée adoptée par le Conseil, à moins qu’elle ne décide, à la majorité qualifiée, de rejeter la proposition de la Commission – c’est ce qu’on appelle la majorité qualifiée inversée.

La Commission européenne publiera le 29 mai les règlements relatifs aux Fonds structurels et d’investissement européens, dont celui pour le Fonds de cohésion. Il faudra à ce moment être particulièrement attentif à ce que ce cadre légal soit démocratique, efficace, mais aussi respectueux du rôle essentiel des autorités locales, pour une action budgétaire européenne qui bénéficie aux citoyens.